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「公共管理论文」中国公共管理研究回顾与展望——值得关注的十大主题

中国特色社会主义进入了新时代,“中国之治”开辟了公共管理学发展的新境界。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治

中国特色社会主义进入了新时代,“中国之治”开辟了公共管理学发展的新境界。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),进一步阐明了坚持与完善中国特色国家制度,推进国家治理现代化的目标、方向和任务。这既给中国公共管理学的发展提供了新的历史机遇、注入了新的活力,也对公共管理学的创新发展提出了新的挑战和更高要求。中国公共管理学界必须顺应中国与全球公共治理实践的新形势新变化,推动中国公共管理研究的创新发展,构建具有中国特色的学科体系、学术体系和话语体系。

中国公共管理研究回顾与展望——值得关注的十大主题

国家制度与国家治理

在过去的一年中,国家治理成为公共管理研究中的一个高频词。国家制度和国家治理是哲学社会科学的基本内容,更是公共管理学的核心主题。习近平总书记指出,党的十八大以来,推进全面深化改革,中国特色社会主义制度日趋成熟定型,中国特色社会主义法治体系不断完善,为推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革发挥了重大作用。党的十九届四中全会通过的《决定》对国家治理的内涵与特征做出新规定,提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化三阶段的总体目标,强调13个方面的显著优势,明确13个坚持和完善。《决定》指出:我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现;是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。

2019年11月,国家社科基金围绕深入研究阐释党的十九届四中全会精神,列出了100个重大项目招标课题研究方向,涉及国家制度和国家治理的方方面面问题。其中包括中国特色社会主义制度的本质特征,根本制度、基本制度、重要制度,我国国家制度和国家治理体系的显著优势、创新经验和世界意义,等等。2020年度国家社科基金项目指南也列出了大量有关国家制度和国家治理方面的课题。习近平总书记指出:“我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”中国特色公共管理学必须高度重视国家制度和国家治理这一核心主题的研究,突出对“公共管理或公共治理的制度前提”“坚持党的全面领导制度”“把制度优势转化为治理效能”“强化制度执行力”“深化行政体制改革”“建设人民满意的服务型政府”,以及经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域的体制机制改革等一系列问题的研究。

地方治理、基层治理以及社区治理是国家治理的重要内容,是近年来学界的研究热点。就地方治理而言,作为一种制度安排,地方政府是一个国家政治和政府制度的重要组成部分。政府改革不仅要关注中央政府层面,还要注重地方政府层面。地方政府治理变革成为全球政府治理变革的焦点之一,我国的国家治理现代化落实到地方就是地方治理的现代化。因为治理的层次不同,政府的职能差别和治理的内容也就有所不同。目前学界需要加强对地方治理实践模式转变与地方治理理论范式建构等重大问题的研究,从而推进地方治理的学科建设与人才培养。

就基层治理而言,从基层政权建设、村(居)民自治等到基层治理及社区治理和乡村治理,则反映了我国基层管理实践模式与理论范式的变化。党的十八大之后,各地积极探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”五位一体的基层治理新模式。社区治理属于基层治理的范畴,当代社区不断扩展公共职能,成为公共服务供给网络中的重要力量。社区治理涉及社区公共事务与社区服务的供给及其合作网络的治理。探索党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系,构建符合新时代要求的基层社会治理共同体,是过去一年更是未来基层治理以及社区治理研究的重大课题。

百年未有之大变局与全球治理

2019年是中华人民共和国成立70周年,哲学社会科学各学科都在总结本学科70年的发展变化,作为70年发展中的新兴学科,公共管理学立足百年未有之大变局,积极参与到全球治理的话题讨论中。今天的世界正处在大发展大变革大调整之中,人类再次站在了历史的十字路口。中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃,综合国力和国际地位不断提升,日益走近世界舞台中央,为世界和平与发展不断贡献中国智慧、中国方案和中国力量。中国始终坚持做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。中国积极参与全球问题的解决,促进全球治理体系的变革,提供全球治理的中国方案。构建人类命运共同体,是中国公共治理面临的一个重大而迫切的实践课题与理论主题。

全球治理是公共治理的题中之义,然而却是中国公共管理学界关注度略显不足的领域。根据公共管理研究生教育发展调研报告的资料,除了清华大学公共管理学院等几家培养单位之外,在公共管理一级学科博士点硕士点及公共管理硕士专业学位(MPA)中设立“全球治理”研究方向的院校并不多。全球治理是公共治理的最高层次,在它之下依次是国家治理、地方治理和基层及社区治理。中国公共管理学的创新发展应该高度重视全球治理领域的研究,直面全球公共治理的新场景、新实践和新问题。以此在学界突出全球治理的新理念、新思维、新范式以及全球治理体系重构、人类命运共同体构建、中国在全球治理中地位与作用、中国发展道路的世界意义等重大问题的研究与阐释。

新技术革命与政府治理变革

随着当代新技术革命的展开特别是信息通信技术以及人工智能和量子技术的发展,人类社会进入了信息社会的更高阶段。总结过去一年的相关高频词,人类社会正走向所谓的“后信息社会”“大数据时代”“数据的社会”“智能化时代”“智能社会”或“超智能社会”。网络化、数据化、智能化和量子化推动政府治理朝向数字化和智能化转型,这催生了新一轮政府治理变革浪潮,迎来了“数字政府”“政府3.0”“智能化政府”“智慧政府”或“智慧治理”。

尽管公共管理学界已有大量这方面的研究,但是迄今为止,“技术与政府”并没有成为公共管理学中相对独立的研究领域(已有的“电子政务”属于这个领域的内容)。事实上,技术与政府属于公共管理学的基础性分支或主题领域。根据历史唯物主义的观点,生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑。技术是生产力中最活跃的因素,技术创新促进生产力的发展,引发生产关系和经济基础的变化,进而推动包括国家或政府治理和意识形态在内的上层建筑的变革。而从公共管理研究“技术与制度”的二分法或“观念—技术—制度”的三分法中就可以领悟技术与政府研究的重要性。中国公共管理学必须重视技术与政府这一基本主题的研究,密切关注新技术革命所引发的国家或政府的体制、机构、职能、流程和管理方式的变化,尤其是信息技术驱动的政府治理的数字化和智能化转型,及其催生的数字化政府或智慧政府及智慧决策的新实践模式。

政府与市场、社会的关系

政府与市场、社会的关系(或国家与社会的关系)是现代社会中的一个基本关系,也是政府机构和政府职能配置的前提和基础。改革开放以来,为了适应经济社会发展以及社会结构转型的需要,我国持续推进政府机构改革和政府职能转变,调整和优化政府与市场、政府与社会的关系。党的十八大以来,政府大力推进“放管服”改革与营商环境优化,推动政府职能的根本转变,以增强市场活力和社会创造力。现阶段我国坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。创造公平竞争的环境与激发市场主体活力和社会创造力,是政府职能履行的重中之重,这也正是“放管服”改革与营商环境优化的落脚点。

政府如何处理好与市场、企业及社会的关系,扮演好自己的角色——如在公共物品和公共服务的生产者、提供者和安排者三种基本角色中做出选择与组合,充分发挥自己的作用——履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等基本职能,这既是经济社会发展中至关重要的实践问题,也是公共管理学关注的重大理论问题。作为本学科的核心内容之一,政府机构及行政体制改革与政府职能转变是公共管理学界持续关注的主题。2019年,“放管服”改革与营商环境优化则成为公共管理学研究的一个焦点。例如,2019年中国行政管理学会年会的主题就是“学习贯彻十九届四中全会精神,深化‘放管服’改革优化营商环境”;2019年的《中国行政管理研究》杂志在第4期和第7期设专栏探讨这一话题。公共管理学需要更宽广的视野,需要加强对政府、市场与社会关系(或国家与社会关系)基本理论的研究,并总结提炼新中国70年来尤其是改革开放40余年来在这一实践领域的经验,建构中国特色的政府理论及政府职能理论,为公共管理学奠定更宽广更扎实的理论基础。

公共服务与美好生活

人民的美好生活以经济发展和民生改善作为前提,以高质量的公共服务供给作为保障。民生是人民最大的福祉,公共服务是保障和改善民生的载体,是人民获得感、幸福感和安全感的支撑。“美好生活需要”折射出人民群众对高质量公共服务供给的更高期待,而提升人民获得感、幸福感和安全感已成为从中央到地方的一个施政重心。当前,公共服务需求的全面增长与高质量公共服务供给的不足构成公共服务与民生改善中的一个突出矛盾,是满足人民日益增长的美好生活需要的制约因素。

公共管理学必须加强对“公共服务与美好生活”这个重大理论与实践问题的研究。一方面,加强对公共服务重大实践问题的研究。这其中包括基本公共服务的可及性与均等化,完善惠及全民的公共服务体系,美好生活的内涵与获得感、幸福感和安全感评价,公共服务提供的体制机制和方式的改革,公共服务供给的多元主体协作,抓民生和抓发展的关系以及如何抓重点、补短板等议题。另一方面,必须推进公共服务的理论建构与学科建设。大致可将公共管理学科划分为三大领域或板块:一是公共组织(公共行政学)——研究公共组织尤其是国家或政府的体制、结构、过程和功能及其与环境的关系;二是公共政策(政策分析)——应用科学知识和方法对实质性公共政策领域进行分析研究;三是公共服务(公共事业管理)——以公共服务的供给或民生改善以及事业单位管理等为研究对象。原有的“公共事业管理”专业内涵的不清晰,制约了该学科领域及其人才培养的发展。在新时代,随着公共服务重要性的凸显以及事业单位分类改革的推进,需要推动本领域由“公共事业管理”向“公共服务”的范式转变,构建起公共管理学中相对独立的“公共服务”学科专业或研究领域。

治国理政的实践经验与历史传统

中华人民共和国成立70年以来,中国的面貌发生了翻天覆地的变化,中国共产党人在国家治理现代化道路上不断探索,走出一条国家治理现代化的中国道路,形成国家治理现代化的中国经验。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进党和国家机构改革、国家治理的现代化以及政府治理变革。在这个过程中进行了一系列的重大战略、政策与治理实践创新,创造了大量具有中国特色的经验,形成鲜明的国家治理的执政品格与政策风格。党和国家特别强调始终把人民利益摆在至高无上的地位,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党的一切工作的出发点和落脚点。

与此同时,中国的国家治理有着深厚的历史渊源和独特的文化基因。中国五千年的历史中蕴含着许多治国理政的大智慧,中华民族为全人类留下了极为丰富的治国理政的思想文化遗产。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视治国理政历史经验的继承、发展、扬弃与借鉴。例如,在吸取古代吏治的经验教训方面,习近平总书记指出:治国理政,关键在人;为政之要,唯在得人;治国之要,首在用人,也就是古人说的“尚贤者,政之本也”,“为政之要,莫先于用人”;而吏治腐败更是我国历代王朝走向衰亡覆灭的一个重要原因,这是我们必须吸取的历史教训!

推进中国公共管理学的理论研究与创新,一方面,必须学习领会以习近平同志为核心的党中央在治国理政实践中所形成的具有时代特色、实践特色和民族特色的思想。习近平新时代中国特色社会主义思想中包含了极其丰富的治国理政或国家治理思想,这是中国特色公共管理学及其创新发展的指导思想和理论基础。中国的公共管理学要想走出一条具有中国特色的学科、学术、话语的创新之路,必须总结和提炼中华人民共和国70年来,特别是党的十八大以来党中央治国理政实践取得的创新经验,以此丰富中国特色公共管理学的理论内涵。另一方面,中国的公共管理学必须以史为鉴,究天人之际,通古今之变。这就需要国内学界高度重视古今中外公共管理的实践及其经验,尤其是我国治国理政的历史传统与经验的研究;坚持古为今用、推陈出新,有鉴别地加以对待,有扬弃地予以继承。“对古代的成功经验,我们要本着择其善者而从之、其不善者而去之的科学态度,牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。”

国外公共治理的实践与范式转变

进入21世纪,全球公共部门管理的理论与实践发生了新变化并呈现出新趋势。公共部门尤其是政府治理变革继续深化的基本动因在于:一是一系列新变革的涌现,如:全球化、信息化以及网络化、数字化和智能化,科学技术进步、新工业革命、经济社会发展,财政危机或金融危机;二是官僚体制的失效,如:国家(政府)与社会关系的变化,公共部门、私人部门和非营利组织共同提供公共服务的日益复杂化;三是西方社会中公民对政府不满的加剧与对政府与日俱增的期望和要求。在实践中,20世纪70年代末80年代初兴起的“新公共管理”运动所注重的财政效率和政府内部运作以及所强调的代理、竞争和选择等原则,正在被“新公共治理”所关注的国家与社会关系的调整以及强调合作、谈判、参与等原则所取代。《国际行政科学评论》主编安德鲁·梅西(Andrew Massey)在2017年第4期的主编导语中说:进入新世纪尤其是近十年来,公共部门的改革与全球化问题的变化不断冲击着公共行政领域,公共管理者所面临的任务更复杂,更难以应付。

在理论上,公共部门管理的研究途径、学科范式与理论形态也正在发生转变,出现由传统公共行政到“新公共管理”再到“新公共治理”的范式转变。在西方,继“新公共管理”之后,公共部门管理进入了所谓的“后新公共管理”“(新)公共治理”或“公共价值管理”时代,出现了诸如“(新)公共治理”或 “新治理”“合作治理”“网络治理”“数字化治理”“整体化治理”一类的“新”模式。其中,“公共价值管理”“新公共治理”和“合作治理”是三种比较有代表性的公共管理“新”理论范式或知识综合。

构建中国特色公共管理学,需要跟踪国外公共管理的理论与实践进展及其前沿,批判性地借鉴其成功的实践经验及有益的理论成果。习近平总书记说:“我们不仅要了解中国的历史文化,还要睁眼看世界,了解世界上不同民族的历史文化,去其糟粕,取其精华,从中获得启发,为我所用。”中国的公共管理学发展既要突出中国特色、坚持中国立场、发出中国声音、解决中国问题,又要树立全球视野、密切关注国际公共管理研究前沿、积极探索重大全球或国际问题、增强中国特色公共管理学的国际影响力。

公共管理的科学理论与方法基础

公共管理学的创新发展必须关注科学技术的发展及其前沿,特别是科学方法论、数据科学、脑科学、生命科学、认知科学、神经心理学、量子理论、信息通信技术、智能化技术及虚拟技术等领域的最新进展及其理论成就。从当代科技发展及其知识与方法中吸取营养,强化公共管理学自身的科学理论与方法论基础,采用新的研究途径、研究方法和分析技术。

科学研究新范式的出现为公共管理研究提供了新的方法论及研究途径。格雷在“eScience:科学方法的一次革命”的演讲中提出了科学研究的“第四范式”概念,指出科学研究的四次范式变化——从实验研究、理论研究到计算模拟再到数据科学或数据驱动的知识增长。当代社会科学也正经历着一场数字化革命,其标志则是社会科学的兴起,这是一门基于大数据的人类行为计算的科学。当代科学前沿领域的进展对公共管理学产生重大影响。例如,部分生物科学(如基因组学、蛋白质组学、代谢物组学)的内容正有效地转变为社会科学的内容;进化生物学和认知科学的研究表明,“人天生是自利”的观点并不成立,平等观念有其基因基础;进化性的生存更依赖于集体性交往,而非自我疏导。

数据化和智能化以及虚拟现实技术增强了人类行为的可预测性。今天,人类行动的数据可以被系统地、规模化地掌握,人们的行为踪迹都可以在某个数据库中找到线索,这使得研究个人、团体及全人类的行为规律成为可能。“虚拟现实/现实增强”等技术的日益广泛应用,标志着虚拟现实时代的来临。2018年的《科学》和《自然》杂志都有文章论及这个话题,《管理科学》编辑部则宣称虚拟现实等技术的应用是管理科学的新主题。机器学习技术在社会科学中的应用也日趋广泛,它与传统分析工具结合,可以检验传统方法无法检验的假设,拓宽社会科学研究的边界。

今天,行为、实验、预测和数据驱动已成为新的认知方式、思维方式和知识增长方式,也成为公共管理与公共政策理论和实践发展的新趋势。2019年国内学界召开了多次相应主题的研讨会,论著也明显增加。因此,公共管理学必须高度重视公共管理的行为、实验、模拟、预测和数据驱动与智能化技术、虚拟技术(数据挖掘、现实挖掘、虚拟现实/现实增强、机器学习等)的应用,增强公共管理研究的科学性。

公共管理学中的多学科知识融合

跨学科、交叉学科和综合性研究的涌现以及知识融合成为当代科技进步的一个主导性趋势,自然科学与社会科学的界限以及定性研究与定量研究的分野日益模糊。作为心理学与公共管理学交叉的新兴学科,行为行政学采用个体行为和态度的微观视角,以心理学和实验方法为其理论和方法论基础,以心理学及个体行为研究的新成果为依据。

人文社会科学之间的知识也日益交融。近现代社会科学走过从整体到分化或专门化的历程,如从政治经济学、精神科学(道德哲学)和国家学(官房学)到统计学、经济学、政治学、社会学、人类学、(新)史学等。当代社会科学发展则由专门化到整体化演变,如知识产生方式由学科导向转入问题导向,进入所谓的“后学科时代”。如加里·金在《重构社会科学》一文中所说:随着社会科学跨学科性增强和更具合作性,社会科学的实际定义拓宽了,不能再基于过去特定学科领域 (社会学、经济学、政治学、人类学、心理学等)对社会问题进行研究了。

公共管理学学科的核心主题是人类的集体行动、冲突与合作、选择或决策、管理或执行之类的问题。公共管理学研究对象是一个典型的跨学科、交叉学科的领域,具有综合性及应用性的特点。大量学科为公共管理的研究提供了理论与方法基础,因此必须倡导和推动与公共管理学及其他相关学科知识的融合。

中国公共管理学的转型与重构

近年来,公共管理学科的转型与重构同样成为国内外学界讨论的热门话题。例如,《美国公共行政评论》杂志主编詹姆斯·佩里在2016年第2期的寄语中,提出了“公共行政学正在消失吗?”(Is Public Administration Vanishing?)的设问,强调必须高度关注公共行政学的未来。布尔贡(Jocelyne Bourgon)在《国际行政科学评论》2017年第4期发表的头条论文《反思、重构与重塑》中认为,影响未来治理模式的挑战性趋势正在形成,政治及国家在构建民主社会中的角色正在改变。现在是时候从一个更宽泛的视角来反思公共行政学了,公共行政需要一种新的“统一的理论”,它将国家、公民和社会之间的动态关系视作现代社会的基本要素。

与之相比,中国特色社会主义新时代的来临,特别是党的十九届四中全会给中国公共管理学的发展带来了前所未有的历史性机遇。新时代进一步深化改革和现代化建设尤其是国家治理(治国理政)现代化的推进,为中国公共管理学科的创新、转型与重构以及知识体系更新提出了历史性任务。在我国,公共管理学界有大量关于本学科转型与重构的讨论,举办了多场专题论坛,形成了一系列的论著,观点精彩纷呈。“第四次管理革命”“数据驱动的管理与决策”“中国管理(范式)”“百年变局与管理科学”等也成为管理科学的热门话题。例如,曹仰锋在《第四次管理革命》一书中认为,管理的百年历史上发生了四次管理革命,即从科学管理、人本管理、精益管理到价值共生。中国公共管理学的转型与重构涉及大量问题。例如,怎样把握和处理好学科发展中的学术与政治、科学与意识形态、主观与客观、事实与价值、传统与现代、本土化与国际化以及地方性与全球化等方面关系;如何凸显中国公共管理学自身的主题领域、问题意识和本土知识;如何促进中国场景、中国话语与中国特色的公共管理学科的知识增长;等等。这些问题的提出与解决将成为中国公共管理学转型与重构的重要内容。

总之,作为当代中国社会科学发展最快的学科领域之一,公共管理学在我国已经成长为一门独立的且影响力日益增强的学科,其地位也逐步从边缘走向中心。在中国,公共管理学可以称为治国理政或国家治理之学。因此,中国的公共管理学必须顺应迅速变化着的中国与全球公共治理实践,立足现实,回望历史,直面中国与全球公共治理的新场景、新实践、新趋势和新问题。中国的公共管理学必须加强其理论创新,拓展公共管理的学科内涵与主题,夯实公共管理的科学基础,彰显公共管理学的中国特色。

(作者系厦门大学公共政策研究院院长、教育部“长江学者”特聘教授)

来源:中国社会科学网-中国社会科学报

作者:陈振明

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